Wahlen im Vereinigten Königreich: Ein Brexit unter einer Labour Regierung

von Prof. Dr. Friedemann Kainer, Universität Mannheim

Am 21.11.2019 hat Labour sein Wahlprogramm (Manifesto) vorgestellt. Es enthält auch die Prioritäten für die zukünftige Europapolitik des Vereinigten Königreichs unter der politischen Führung von Jeremy Corbyn.

  1. Im Zentrum steht das Versprechen, dass das britische Volk auf der Grundlage eines neu verhandelten Austrittsvertrages neu abstimmen darf. In einem nunmehr rechtlich bindenden Referendum werden zwei Alternativen zur Wahl gestellt: Der Verbleib in der EU gegenüber einem Austritt, Modell „soft Brexit“.
  2. Hierfür möchte Labour innerhalb von 6 Monaten nach Regierungsantritt das Austrittsabkommen neu verhandeln. Die Eckpunkte sind:
  • Verbleib des (ganzen) Vereinigten Königreichs in der europäischen Zollunion;
  • eine enge Anbindung an den europäischen Binnenmarkt unter weitgehender Fortsetzung der Personenverkehrsfreiheit
  • eine „dynamischen Angleichung“ arbeits-, verbraucher- und umweltrechtlicher Standards mit dem Anspruch einer britischen Führung;
  • Fortsetzung der Beteiligung an unionalen Agenturen und Fonds (z.B. Horizon 2020 – Forschungsförderung)
  • Fortsetzung der Sicherheitszusammenarbeit (z.B. Zugang zu unionalen Datenbanken, Fortsetzung des Europäischen Haftbefehls);
  • Gewährleistung der Rechte der Unionsbürger im Vereinigten Königreich und die Einführung eines Systems deklaratorischer Anmeldung (anstelle der gegenwärtig vorgesehenen Pflicht, ein Aufenthaltsrecht zu beantragen);
  • Sicherung des Karfreitagsabkommens
  1. In der Bewertung fällt zunächst auf, dass das Labour Manifesto nicht zwischen Austrittsvertrag und künftigen Beziehungen differenziert. Stattdessen soll der „zutiefst fehlerbehaftete“ Johnson-Deal neu verhandelt werden. Das ist im Wesentlichen Wahlkampfgetöse. Das vorliegende Austrittsabkommen sieht eine Gewährleistung der Rechte der EU-Bürger und umgekehrt der in der EU lebenden Briten vor, darüber hinaus Übergangsvorschriften, finanzielle und institutionelle Regelungen und die Übergangszeit. Hieran ist wenig, was dringend verbesserungswürdig ist. Richtig ist, dass die zukünftigen Beziehungen skizzenhaft in der allerdings rechtlich nicht bindenden politischen Erklärung festgelegt sind. Diese können zweifelsohne ohne größeren Aufwand geändert werden und wären aus Labour-Sicht auch änderungsbedürftig, weil sie lediglich einen einfachen Freihandelsvertrag ohne große Ambitionen vorsieht.
  2. Dies gilt auch für das Nordirlandprotokoll, das – abgesehen von den Bürgerrechten – im Austrittsvertrag alleine längerfristig Beziehungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich regelt. Nach der Änderung des Protokolls in den Verhandlungen mit Premierminister Boris Johnson sind jedoch ausschließlich die Wirtschaftsbeziehungen zwischen Nordirland und der EU geregelt. Eine erneute Neufassung des Protokolls wäre zwar möglich; auf der Grundlage des Art. 50 EUV kann es allerdings nicht an die Stelle eines dauerhaften Handelsvertrages treten. Grund hierfür ist, dass der Austrittsvertrag und die ihm beigegebenen Protokolle lediglich Übergangsregelungen enthalten bzw. unmittelbar mit dem Austritt zusammenhängende Fragen regeln dürfen. Alles andere bleibt für die Verhandlungen nach dem Austritt.
  3. Inhaltlich entsprechen die Brexit-Ziele das Labour Manifesto dem Modell eines Norwegen plus Brexit: dem (weitgehenden) Verbleib im EU-Binnenmarkt sowie der unionalen Zollunion und Beibehaltung der Rechtsangleichung. Das Manifesto spricht allerdings nur von arbeits-, verbraucher- und umweltrechtlichen Standards. Das greift deutlich zu kurz. Das Vereinigte Königreich müsste dafür im Grundsatz alle wesentlichen binnenmarktrechtlichen Regelungen akzeptieren und als „rule-taker“ entsprechend umsetzen (immerhin ausdrücklich: „dynamic alignment“). Insbesondere bedeutet dies auch, auch in Zukunft die Rechtsprechung des EuGH sowie die wettbewerbsrechtlichen Regeln zu akzeptieren, allen voran die Beihilfenaufsicht der Europäischen Kommission. Hierzu findet sich im Manifesto indes keine Aussage, aber von Seiten der EU wird es hier keine Zugeständnisse geben, schon zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in der EU. Technisch bleiben viele Fragen: Welche Rechtsqualität würde das Recht eines Handelsvertrages haben? Wie würde die Beteiligung an europäischen Agenturen und Fonds organisiert werden? Wie soll die weitere Teilnahme am Europäischen Haftbefehl rechtlich vollzogen werden? Und: will ein großes Land wie das Vereinigte Königreich mit seiner glorreichen Geschichte wirklich “rule-taker” werden? Ich halte das für ausgeschlossen.
  4. Nimmt man den Plan des Labour Manifestos beim Wort, so hätten die Briten die Wahl: zwischen Verbleib in der EU und einem „BRINO“ (Brexit in name only). Ein solcher Brexit wäre indes in der Tat vollständig sinnlos, als weitgehende Mitgliedschaft und Pflicht zur Zahlung in das EU Budget ohne Mitwirkungsrechte; es braucht wenig Phantasie, dass ein solcher Plan als Alternative zu „remain“ ausscheidet – zumindest bei rationaler Betrachtung.
  5. Für den Fall eines “remain” sieht Labour eine „radikale Reform“ der EU vor, die sich zukünftig auf Klimapolitik, Vermeidung von Steuerflucht und das Ende von Austerität und sozialen Ungleichheiten fokussieren soll. Ob es Labour gelingt, der EU einen sozialistischen Stempel aufzudrücken, darf getrost bezweifelt werden. Regelungen zur Einschränkung von Steuerflucht werden seit Jahren ohne durchschlagenden Erfolg diskutiert, ausgerechnet die von Labour eher ungeliebte Beihilfenaufsicht erzielt hier die größten Erfolge. Letztere kann aber Nationalisierungsprojekten im Wege stehen, vor allem, wenn staatliche Unternehmen wettbewerbsverzerrende Steuergelder erhalten sollen. Und die Instrumentalisierung der EU zum Ausgleich von sozialer Ungleichheit im Vereinigten Königreich dürfte mangels Kompetenzen von vornherein zum Scheitern verurteilt sein.
  6. Es bleibt der Eindruck, dass das Labour Manifesto nicht weniger große Versprechen macht als Boris Johnson in seinem Wahlkampf für die Parteiführung im Juni-Juli 2019. Was einfach klingt („dynamic alignment“), wird den Praxistest harter Verhandlungen nicht überstehen. Dies gilt schon deswegen, weil das Versprechen einer Neuverhandlung in den ersten sechs Monaten schon technisch nicht einlösbar ist: die Verhandlungen über die zukünftigen Beziehungen können erst nach dem Austritt beginnen. Zur Wahl steht damit (neben dem Verbleib) nicht ein ausverhandeltes Abkommen, sondern lediglich das blumige Versprechen eines Norwegen plus-Modells in der Zukunft, das langjährige Verhandlungen erfordern dürfte, innenpolitisch als BRINO zu Verwerfungen (milde ausgedrückt) führt und die nächsten Neuwahlen möglicherweise nicht überlebt.

Von diesen Fragen abgesehen, immerhin: Labour hat sich klar für eine enge Bindung an die EU positioniert.

Wie geht’s weiter im Kohlekernland Europas? Die Zukunft der Kohle in der deutschen, polnischen und tschechischen Presse

von Prof. Dr. Michèle Knodt, TU Darmstadt

In Deutschland, Polen und Tschechien werden 57 % der europäischen Kohle konsumiert. 87 % der Arbeitsplätze im Bereich der Kohleproduktion sind ebenfalls in diesen drei Ländern zu finden. Trotz ähnlicher Rahmenbedingungen wird die Zukunft der Kohle in den Medienlandschaften Deutschlands, Polens und Tschechiens jedoch vollkommen unterschiedlich behandelt und folgt dabei dem jeweils dominanten energiepolitischen Paradigma des betreffenden Landes: In Deutschland liegt der Fokus des energiepolitischen Paradigmas auf dem Ausstieg aus der Kohle. In Polen fungiert das energiepolitische Paradigma als Hemmniss für den Kohlausstieg. In Tschechien spiegelt die Berichterstattung politische Unsicherheit über den Braunkohleabau im Nordwesten des Landes wieder. Eine Untersuchung von Jan Osička, Jörg Kemmerzell, Maksymilian Zoll, Lukáš Lehotský, Filip Černoch und Michèle Knodt legt nahe, dass die Medien dabei hauptsächlich als Plattform für die Entscheidungsträger des jeweiligen Landes dienen und darüber hinaus die Perspektiven der Stakeholder im Bereich der Energiepolitik wiedergeben. Der Großteil der Medienberichtung ermöglicht und beschränkt somit gleichzeitig alternative Politiken  in diesem Feld, indem sie dominante Diskurse befördert und das Erscheinen alternativer Sichtweisen behindert.

Weiterlesen: Osička, Jan; Kemmerzell, Jörg; Zoll, Maksymilian; Lehotský, Lukáš; Černoch, Filip; Knodt, Michèle (2020): What’s next for the European coal heartland? Exploring the future of coal as presented in German, Polish and Czech press, in: Energy Research & Social Science, Vol. 61, https://doi.org/10.1016/j.erss.2019.101316.

Der neue Brexit Deal: Eine Gefahr für die Integrität des europäischen Binnenmarkts?

von Prof. Dr. Friedemann Kainer, Universität Mannheim

Es war eine Grundforderung der EU, die der Europäische Rat in seinen Brexit-Verhandlungsleitlinien im April 2017 formulierte: Der Austrittsvertrag und der zukünftige Handelsvertrag zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich dürfen die Integrität des Binnenmarkts nicht beeinträchtigen. Darunter versteht die EU zum einen die Einheit der vier Grundfreiheiten. Zugang zum Binnenmarkt kann das Vereinigte Königreich nach dem Austritt aus der EU nur im Paket (Warenverkehr, Dienstleistungen, Personen und Kapital) bekommen. Zum anderen dürfen die Funktionen des Binnenmarkts nicht beeinträchtigt werden, etwa durch Umgehung der Regeln der Zollunion oder der unionsrechtlichen Standards: Kein Rosinenpicken! Hierfür lassen sich verschiedene Gründe finden, teils politisch, teils wettbewerblich. Von Anfang an bestand die Befürchtung, dass ein (zu) vorteilhaftes Handelsabkommen austrittsaffine Kreise in unterschiedlichen Mitgliedsstaaten zur Nachahmung anregen könnten. Die Rede war schnell von Danexit (Dänemark), Czexit (Tschechien) oder Finexit (Finnland). Gewichtigere Bedenken begegnen aus der Sicht des binnenmarktrechtlichen Wettbewerbsprinzips niedrigere Zölle und arbeits-, sozial- und umweltrechtliche Standards im Vereinigten Königreich bei gleichzeitig freiem Marktzugang, weil sich hieraus resultierende niedrigere Kosten in (ungerechtfertigte) Wettbewerbsvorteile umsetzen würden. Es gibt also einen Konnex zwischen Marktöffnung und regulatorischer Konvergenz.

Die Kommission hat in ihren Verhandlungen über das Austrittsabkommen mit den Briten bislang sehr genau darauf geachtet, dass der Grad an Marktöffnung mit der Verpflichtung des Vereinigten Königreichs auf die Übernahme wettbewerbsrelevanter Regulierungen abgestimmt war. So sah das von der Regierung May verhandelte und am 25.11.2018 vom Europäischen Rat angenommene Backstop-Protokoll einen Verbleib Nordirlands im Warenbinnenmarkt vor mit der Folge, dass dort unionales Zoll- und Warenverkehrsrecht, aber auch bestimmte arbeits-, sozial- und umweltschutzrechtliche Standards anwendbar sein sollten. Großbritannien sollte im gemeinsamen Zollgebiet verbleiben, aber nur einen abgeschwächten Marktzugang erhalten. Hier wären die genannten Standards – abgeschwächt als Mindeststandards – einzuhalten gewesen. Für das ganze Vereinigte Königreich sollte im Übrigen das unionale Beihilfenrecht gelten.

Diese – recht weitgehende – Bindung an das Unionsrecht fand im Unterhaus keine Mehrheit, der Backstop wurde durch das am 17.10.2019 mit Premierminister Johnson vereinbarte neue Nordirland-Protokoll ersetzt. Es sieht nunmehr zwar noch einen Verbleib Nordirlands im Warenbinnenmarkt der EU, zugleich aber ein Ausscheiden des Vereinigten Königreichs (als Ganzes!) aus der EU-Zollunion vor. Regelungen für einen direkten (!) Marktzugang Großbritanniens in die EU gibt es nicht, so dass dort überhaupt keine gemeinsamen Standards gelten sollen; in Nordirland sollen zwar der warenverkehrsrechtliche Acquis, nicht aber sonstige Standards anwendbar sein. Hat hier die EU aus politischen Gründen in ihren zentralen Forderungen nachgegeben? Einiges spricht dafür: Das komplexe System einer Zollzusammenarbeit soll zwar verhindern, dass Güter aus Großbritannien über Nordirland zollfrei in die EU geliefert werden. Ob das Verfahren funktioniert, das im Übrigen protokollrechtlich nur teilweise ausgearbeitet ist und noch einer Konkretisierung durch das Joint Committee bedarf (mit Vetorecht des Vereinigten Königreichs!), ist keineswegs sicher. Waren, die in Großbritannien z.B. unter zukünftig möglicherweise niedrigeren Umweltschutzstandards kostengünstiger produziert werden, könnten über Nordirland in die EU exportiert werden. Wie Beihilfen kontrolliert werden sollen, wenn sie Zulieferfirmen in Großbritannien zugutekommen, deren Produkte in Nordirland weiterverarbeitet werden und dann mit Kostenvorteilen in die EU gelangen, ist ganz unklar.

In diesem Sinne ist das neue Nordirland-Protokoll ein Rückschritt für die Integrität des Binnenmarkts und ein bemerkenswerter Erfolg von Boris Johnson. Selbst wenn es gelänge, die Lücken im unionalen Außenzoll zu füllen, könnte Nordirland ein beachtlicher Wirtschaftsaufschwung im Bereich des Handels von britischen Waren über Irland in die EU bevorstehen – zulasten der europäischen Wettbewerber. Offenbar war der zeitliche und politische Druck zu groß, um auf Seiten der EU diesen Bedenken wirksam zu begegnen. Um so mehr sollte die EU bei den Verhandlungen zu einem Freihandelsvertrag auf Wettbewerbsgleichheit Wert legen. Ein Interview von Chefunterhändler Michel Barnier mit dem Guardian (29.10.2019: „Ignore EU regulatory standards at your peril“) lässt insoweit hoffen.

Bessere Kopplung deutscher und europäischer Energiegovernance

von Prof. Dr. Michèle Knodt, TU Darmstadt

Die Europäische Union (EU) setzt zur Zeit die „Verordnung über das Governance-System für die Energieunion und für den Klimaschutz“ vom Dezember 2018 um, mit der sie die europäische Energiepolitik klimafreundlich gestalten und zugleich ihre Pflichten aus dem Pariser Klimaabkommen erfüllen wird. Die Governance-Verordnung regelt einen Bereich, in dem es keine exklusiven europäischen Kompetenzen gibt. Es geht darum, die Energiepolitik der Mitgliedstaaten im Hinblick auf europäische Ziele zu steuern, obwohl dies in der nationalen Kompetenz liegt. Daher bewegt sich die Verordnung im Bereich der weichen Steuerung, die ohne große Verbindlichkeiten und ohne Sanktionen auskommen muss. Aber mit der Verordnung ist es zum ersten Mal gelungen hierfür ein Prozedere klar vorzugeben.

Die Governance-Verordnung sieht vor, dass alle Mitgliedstaaten Ziele, Strategien und Maßnahmen zur Emissionsminderung in integrierten nationalen Energie- und Klimaplänen darlegen. Sind die Pläne oder deren Umsetzung unzureichend, kann die Kommission Nachbesserungen empfehlen.

Der nationale Energie- und Klimaplan Deutschlands wurde Anfang 2019 im Entwurf der Europäischen Kommission zugeleitet. Der Plan wurde vom Bundeswirtschaftsministerium unter Einbezug der betroffenen Ministerien erstellt. Der Prozess lief parallel zum Entstehungsprozess des Klimagesetzes unter der Federführung der Bundesumweltministerin. Um eine bessere Integration der beiden Prozesse und Inkohärenzen durch wenig integrierte Governance-Systeme zu vermeiden, sollte der nationale Energie- und Klimaplan in das noch zu verabschiedende Klimaschutzgesetzt, das die Bundesumweltministerin eingebracht hat und das nach den Worten der Kanzlerin bei der Pressekonferenz zum neuen Klimaschutzprogramm 2030 der Bundesregierung am 20.9.2019 Teil der Programmes sein soll, verankert werden.

Weiterlesen: Sabine Schlacke/Michèle Knodt (2019): Das Governance-System für die Europäische Energieunion und für den Klimaschutz, in: ZUR (Zeitschrift für Umweltrecht, 30, 7-8, 404-411.